Si il existe un domaine où notre action politique doit être exemplaire c'est celle de l'asile. Pour parler de cela il faut que je vous expose l'histoire du droit d'asile et de ses évolutions qui sont à mon gout tout à fait symptomatiques des difficultés que j'évoquais précédemment. J'ai beaucoup utilisé l'excellent travail de Laurent Milliat (2002).

 

Le droit d'asile dont la forme conventionnelle (au sens de la Convention de Genève de 1951) reconnait comme réfugié  « toute personne, qui, craignant avec raison d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays »

Au cours de son histoire la France a accueilli des exilés mais elle en a aussi produit. Elle a en effet suscité des flux importants de réfugiés liés à ses déchirements internes: les Protestants après la révocation de l’Édit de Nantes en 1685, avec une émigration importante vers les principautés germaniques (Französischer Dom à Berlin), les Émigrés pendant la Révolution, les anti-bonapartistes sous le Second Empire, ou bien encore les Gaullistes fuyant l’occupation et le régime de Vichy. L'octroi du droit d'asile était d'abord une pratique de l'Eglise ou du Souverain avant d'être formalisé au plan juridique. L'asile religieux joua un rôle important au Moyen-Age jusqu’au XVème siècle. La première formulation juridique française du droit d’asile se trouve dans la Constitution de 1793.

Si le principe du droit d’asile a d’abord été énoncé par les révolutionnaires de 1793, ce n’est qu’après la Seconde Guerre mondiale qu’il est entériné dans le Préambule de la Constitution. En effet d''anecdotiques mouvements d'exilés ont cours au XIXème siècle en France, mais c’est surtout la Seconde Guerre Mondiale que l’Europe et la France vont être confrontés à un défi humanitaire de première ampleur. "Plus de 40 millions de personnes déplacées attendent d’être rapatriées ou réinstallées. C’est pourquoi, la Convention des Nations Unies est signée à Genève en 1951 pour tenter de répondre à ces mouvements en masse en instituant un cadre juridique international pour la protection des réfugiés. Le terme réfugié est attribué à “toute personne, qui, craignant avec raison d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays”.

"Cette qualification est valable jusqu’à ce que l’Etat, auprès duquel la protection a été demandée, décide du contraire. La Convention de Genève a permis de fournir une protection à cinquante millions de personnes dans le monde depuis 1951." Il acquiert ensuite un statut international avec l’adoption de la convention de Genève en 1951, ratifiée par la France trois ans plus tard; en 1967, son champ d’application est étendu aux victimes de tous les événements survenus après 1951 et hors d’Europe."(Laurent Milliat 2002)

 

Évolution de 1952-1974 : l’asile pendant les 30 Glorieuses

"La France a adhéré dès l’origine à la Convention et a mis sur pied en 1952 les organismes chargés d’instruire les demandes : l’OFPRA (Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides) et la CRR (Commission de Recours des Réfugiés) compétente pour statuer en appel des décisions de l’OFPRA. Entre 1954 et 1974 nous sommes à une époque où l’immigration est facile. Durant cette période l’OFPRA enregistre seulement 110 000 demandes d’asile, c'est-à-dire 5 500 par an en moyenne. En fait à cette époque, beaucoup de demandeurs d'asile rentrent en France sous le couvert de l’ONI (Office National d’Immigration), au vu d’un contrat de travail, et ne demandent pas forcément le statut de réfugié.

Au cours des années 1970, des réfugiés commencent à affluer en provenance d’autres continents que l’Europe. Ils arrivent d’Amérique latine (après les coups d’Etat militaires au Chili et en Uruguay en 1973, et en Argentine en 1976). Après 1975, ils viennent d’Indochine. La majorité des réfugiés indochinois s’installe en Amérique du Nord, mais 230 000 gagnent aussi l’Europe occidentale. La France accueille officiellement et selon des quotas, en l’espace d’une quinzaine d’années, près de 130 000 Cambodgiens, Vietnamiens et Laotiens.""(Laurent Milliat 2002)

 

1974-1985 : l’asile face à l’arrêt de l’immigration

"Le choc pétrolier et la crise économique bouleversent le contexte migratoire, en août 1974 une politique d'immigration nulle succède sans transition à une politique de forte immigration. L'asile connaît alors de profonds bouleversements : après une longue décroissance, le nombre des demandeurs augmente brutalement et les nationalités se diversifient..."

"Dans les années 1980, un nombre croissant de réfugiés du monde entier arrive en Europe. Il s’agit là de mouvements qui ne sont plus planifiés. Le phénomène est lié au nombre de conflits internes et aux sérieuses violations des droits de l’homme qui ont lieu partout dans le monde mais aussi à l’évolution des politiques d’immigration : faute d’autres possibilités, un certain nombre de personnes désirant immigrer empruntent le “ canal ” de l’asile.

Au milieu des années 1980, les pays du tiers monde représentent 80 % de la demande d’asile contre 5 % à la fin des années 1960. Selon Frédéric Tiberghien “ cette diversité des origines, des langues, des cultures, des religions rend les intéressés moins facilement assimilables, alors que l’insertion devient plus difficile en raison de la crise économique et de la crise du logement. C’est à cette époque que l’image des demandeurs d'asile se brouille ”.(Laurent Milliat 2002)

 

1985-1990 : l’ère du soupçon

"Depuis le début des années 1980 quelques réfugiés iraniens arrivent en France suite à l’instauration d’une république islamique. L’Afghanistan, après l’invasion de l’URSS en 1979, voit s’exiler 1/3 de ses habitants dans la décennie 1980, dont une partie en France. Cependant, à partir de 1985 commence l’ère du soupçon. Pour Olivier Brachet l’année 1985 marque “ le début d’un cycle d’entrée en crise et de remise en cause de plus en plus généralisée du droit d’asile ”. En 1986 la composante “ tiers–monde ” (et plus spécialement africaine) prend le dessus sur les deux régions (Amérique latine et Sud Est Asiatique) qui avaient fondé la base du consensus sur l’asile entre la droite et la gauche française. Le système de Genève est en crise. C’est d’abord le grignotage des droits sociaux, pour deux raisons. La crise économique entraîne l’apparition d’un déficit budgétaire quasiment structurel. Dès lors, toutes les dépenses d’intervention sociale sont comprimées, alors que les demandes continuent d’augmenter. Par ailleurs, la classe politique commence à penser que les avantages sociaux trop importants accordés en France aux demandeurs d'asile contribuent à les attirer davantage. On met alors en œuvre une politique de dissuasion : suppression des allocations familiales, de l’accès à l’APL (Aide Personnalisée au Logement) et aux HLM, ainsi qu’aux stages rémunérés et à l’apprentissage du français. En 1989, la demande d’asile double par rapport à 1988 pour aboutir à 60 000 demandes."(Laurent Milliat 2002)

 

1990-1997 : l’ère des restrictions

"La chute du mur de Berlin en 1989, exerce une pression accrue sur le système de protection des réfugiés. Soudain, les ressortissants de l’ex-URSS se voient libres de quitter leur pays, et certains observateurs redoutent des afflux incontrôlables. L’Europe occidentale enregistre près de 700 000 demandes d’asile en 1992. La plupart ne craignent pas avec raison d’être persécutés, mais désirent user de leur liberté de mouvement fraîchement acquise.

Une nouvelle politique d’asile, protectionniste, se dessine en Europe occidentale. Les Etats ne sont plus prêts à accueillir de telles masses de réfugiés. Alors que les voies légales d’entrée commencent à se fermer, les demandeurs d'asile, ainsi que d’autres migrants, ont de plus en plus souvent recours à des passeurs et autres trafiquants pour gagner l’Europe.

Quatre types de mesures restrictives sont prises, dans toute l’Europe, pour contrôler les “ flux mixtes ” de migrants et de réfugiés irréguliers:

• Premièrement, les pays tentent d’adopter une politique dite de “ non-arrivée ” visant à empêcher les étrangers ne disposant pas de papiers en règle, donc des demandeurs d'asile potentiels, de pénétrer sur le territoire européen. Les visas obligatoires et les amendes contre transporteurs débarquant des passagers sans papiers se généralisent.
• Deuxièmement, les demandeurs d'asile qui parviennent à leurs frontières malgré ces mesures se heurtent à des politiques de “ détournement ” qui consistent à transmettre leurs demandes d’asile et de protection à d’autres pays. Cette stratégie conduit les Etats d’Europe occidentale à préparer des listes de “ pays tiers sûrs ” à l’est de l’Union européenne, qui constituent une espèce de “ zone tampon ”.
• Troisième type de mesures, les gouvernements privilégient une application restreinte de la Convention de Genève, et en particulier de sa définition du terme “ réfugié ”. On ne reconnaît pas le statut de réfugié à des victimes de persécutions commises par des “ agents non étatiques ”. La France a eu cette interprétation restrictive envers les ressortissants algériens victimes des persécutions de groupes islamistes.
• Enfin, quatrième type de mesures, des dispositions dissuasives sont introduites, comme la mise en détention de plus en plus fréquente des demandeurs d'asile, le refus de toute aide sociale et la limitation du droit au travail et du regroupement familial."(Laurent Milliat 2002)

 

"A partir de 1991, s’opère en France une bascule réelle de la manière dont on accueille les demandeurs d’asile. Les pouvoirs publics, afin de faire face à l’engorgement des organismes ayant en charge le traitement des demandes d’asile, prennent des mesures visant à réduire les délais d’instruction des dossiers qui sont très importants (2 à 5 ans). Des moyens importants de personnes sont mis à la disposition de l'OFPRA et de la CRR, pour qu'ils résorbent le stock de dossiers en retard et pour qu'ils traitent les nouveaux dans un délais estimé à 6 mois.

En outre ils suppriment l’autorisation automatique de travailler pour les demandeurs d’asile à qui on peut désormais opposer la situation de l’emploi. Cette mesure vient cumuler ses effets avec la suppression des aides au logement effectuée trois années auparavant. Ces aides étaient importantes car elles permettaient aux demandeurs d’asile de se maintenir dans des logements, même s’ils n’avaient pas de travail. Selon un acteur associatif lyonnais “ l'élément technique qui a le plus déstabilisé les familles en terme de vie sociale, ce n’est pas la suppression du droit au travail, c'est la suppression des aides logement ”."(Laurent Milliat 2002)

Résultat : le nombre de demandes a chuté fortement de 61 000 en 1989 à 17 000 en 1996.

 

Depuis 1997

Le système dissuasif mis en place a fonctionné un temps, mais à partir de 1997, on a assisté à une inversion de tendance des arrivées puisque les demandes d’asile ont commencé à remonter à 22 000 dossiers. Et depuis 1997, la courbe de croissance des demandes n’a pas cessé de grimper pour atteindre environ 48 000 demandes en 2001. La grande nouveauté, c'est qu'à partir de 1997, on a vu arriver une population de demandeurs d’asile originaires des ex-Pays de l'Est. Tous ceux qu'on s'attendait à voir arriver juste après la chute du mur, sont arrivés huit à dix ans après ce que les prévisions des pouvoirs publics attendaient.

Or, on était passé depuis 1991 à “ un système d’accueil dont la cheville ouvrière n’était plus le droit au travail, mais le délai administratif de réponse à la demande d'asile qui devait être rapide et qui conditionnait tout le reste ”. Par conséquent, l’augmentation de la demande depuis 1997 a été le facteur aggravant du dysfonctionnement de la “ machine ”. En effet, il y a eu de nouveau un dérapage dans la durée de traitement des demandes. Les pouvoirs publics, quand la tendance s'est inversée en 1997, n'ont pas réagi suffisamment tôt, puisque c’est seulement à partir de l’année 2000, qu’ils ont commencé à chercher des capacités nouvelles, mais, “ le mal était fait, le stock d'attente était trop important pour pouvoir être totalement résorbé ”.(Laurent Milliat 2002)

 

Le droit d’asile : droit de l’homme ou droit des Etats ?

"L’asile figure dans de multiples déclarations internationales répertoriant l’ensemble des “ droits de l’homme ” et pourtant, au terme de notre itinéraire historique, il apparaît que, depuis deux siècles, le droit d’asile a subi de telles évolutions, qu’on est en droit de se demander s’il est bel et bien un doit immuable et imprescriptible. Le droit d’asile constitue une sorte de miroir où se reflète une contradiction insoluble : celle entre les droits de l’homme et ceux de l’Etat ; autrement dit, la contradiction entre l’universel et le national pour reprendre la distinction de l’historien Gérard Noiriel. Le système des relations internationales entre les sociétés d’émigration et d’immigration, mène droit à un acteur essentiel : l’Etat-Nation. Réfléchir sur l’asile revient donc à réfléchir sur les principes politiques qui fondent une communauté nationale et sur l’Etat qui en est l’incarnation. La réflexion oblige à penser “ l’impensé ” de l’Etat : ce qu’il est sans raison apparente d’être."(Laurent Milliat 2002)

 

La construction des Etats-Nation et l’exclusion des non-nationaux

"Gérard Noiriel a notamment décrit le processus de “ nationalisation du social ”. La conception de la citoyenneté est un enjeu fondamental dans lequel le “ national ” est le critère visant à distinguer les individus. Le citoyen n’est libre de ses mouvements que dans le cadre de l’espace national. Selon Gérard Noiriel, “ un espace fortement délimité et politiquement homogène au sein duquel sont intégrés des individus qui le plus souvent ne se connaissent pas, mais qui ont des intérêts en commun, telle est, pour l’histoire sociale, la définition première de la nation. ” L’Etat-social crée sans cesse de nouvelles catégories abstraites d’ayants droit. La société se protège alors de ceux qu’elle rejette : les criminels et les étrangers. En témoigne l’invention de la carte d’identité comme outil fondamental de l’Etat-social, à la fois parce qu’elle donne forme aux catégories abstraites définies par le droit, et parce qu’elle constitue la preuve que l’individu qui la détient s’est soumis aux procédures de vérification au terme desquelles cette carte est délivrée par les autorités compétentes. Cette carte d’identité est une spécificité française qui peut surprendre certains de nos voisins européens, comme les Hollandais, qui n’en possèdent pas.

Accueillir c’est permettre sous certaines conditions l’inclusion de l’autre chez soi. La préoccupation d’un Etat n’est pas de chercher a priori à modifier les causes des phénomènes migratoires, qui sont hors de sa portée, mais à constituer une espèce de “ biopolitique ”, pour paraphraser Michel Foucault, chargée de compter et d’estimer à l’aide de la statistique les “ coûts et profits ” qu’entraîne la présence de ces populations. C’est donc bien à une gestion du nombre et à une maîtrise de la “ vie ” auxquelles est confronté le pouvoir d’Etat qui dispose d’une certaine manière d’un pouvoir de faire vivre et de laisser mourir à l’égard des demandeurs d'asile. Leur accorder le statut, c’est leur offrir la protection nécessaire à leur survie. Des textes solennels proclament le droit d'asile en France, mais ils se heurtent à une pratique qui reste incertaine, le droit d'asile est demeuré un droit régalien.

 

Le droit d’asile : un droit des Etats

C’est à l’Etat qu’appartient aujourd’hui le droit de recevoir sur son territoire ces étrangers que persécutent les autorités d’un autre Etat. Le droit d’asile est défini par chaque Etat en fonction des principes qui sont les siens. Ainsi après la Seconde Guerre mondiale, certaines dictatures d’Amérique latine donnaient asile, en vertu de leur droit, à des nazis qui avaient participé aux génocides ; les démocraties au contraire, avaient reçu les victimes des régimes dictatoriaux. Le fait pour un individu de pouvoir trouver un pays d'accueil au prétexte qu'il est victime de violations de droits de l'homme dans son pays est le signe d'une reconnaissance politique de ces violations par le pays d'accueil. On peut retrouver là une logique de sanction internationale indirecte qui renvoie à la politique étrangère d’un Etat, faite d’amitiés et d’inimitiés internationales.

La situation des demandeurs d'asile met donc en évidence la très grande difficulté pour un non-national à avoir des droits dans une collectivité à laquelle on n’appartient pas. La condition des réfugiés rappelle que l’universalité des droits de l’homme s’arrête à la frontière de l’appartenance à une communauté nationale. La protection des nationaux s’est construite contre celle des étrangers. Irrémédiablement protéger certains c’est en exclure d’autres.

 

Le droit d’asile : un droit de l’homme à reconquérir

Le premier droit, celui sans lequel tous les autres seraient illusoires, c’est le droit de conserver sa vie, le droit à la sécurité. Le droit d’asile qui est entre les mains de l’Etat permet aux démocraties de rétablir la justice envers les étrangers, victimes innocentes de leur propre Etat. Mais dans ces conditions jusqu’où peut aller le devoir d’accueil des démocraties occidentales ? Est-il sans limite ? La réalité nous oblige à reconnaître que la capacité d’accueil d’un pays n’est pas illimitée. C’est pourquoi le droit d’asile s’exerce plutôt à l’égard d’individus, privés politiquement de leurs droits élémentaires, qu’à l’égard de populations dont l’arrivée massive serait plus problématique.

Il existe une tension fondamentale qui résulte de la recherche d’un équilibre incertain et nécessairement arbitraire entre la loi de l’hospitalité entendue comme accueil sans conditions et l’appareil des lois chargées de la “ contenir ” afin de la ramener à un accueil sous conditions. Défendre la cause de l’universel face à celle du national c’est, comme le propose Gérard Noiriel “ réfléchir à une définition du droit d’asile qui ne soit pas fondée sur la dénégation du national, mais sur son dépassement ”.

 

Ce texte est fichtrement intéressant car il relie la capacité à conserver le caractère universel du droit d'asile à celui de dépasser le cadre de la nation. Le national est conçu comme ceci "un espace fortement délimité et politiquement homogène au sein duquel sont intégrés des individus qui le plus souvent ne se connaissent pas, mais qui ont des intérêts en commun, telle est, pour l’histoire sociale, la définition première de la nation". Ainsi pour l'auteur l'espace national nécessite des intérêts communs dans un espace fortement délimité et politiquement homogène. Effectivement quand on pense à la Grande Bretagne, aux États Unis,  l'appartenance national n'est pas déterminée par une ressemblance ethnique religieuse ou culturelle, mais bien par des intérêts communs. Leurs patriotismes n'a rien à envier au notre. Il est alors intéressant de constater que le revirement de la politique d'asile a eu lieu lorsque les réfugiés sont passés d'une provenance américaine du sud à une origine africaine ou proche orientale (Liban, Palestine, Iran, Irak, Syrie.) géographiquement plus proche et que le spectre d'une immigration économique se mélangeant aux réfugiés apparaisse en Europe.

Comme la gestion de l'asile ce décide à l'échelon de l'Europe on sent bien l'émergence d'une nation européenne à travers ses convulsions extrême-droitières face aux réfugiés syriens qu'on a appelé partout "les migrants" pour ne pas leur donner ce statut mérité qui les protégerait.

La France en tant que telle ne peut se contenter de gérer la chose sans se distinguer face à cette question. Nous avons un effort réel d'exemplarité à faire vis à vis de ses populations africaines et proche-orientales qui ont aussi l'avantage d’être plutôt diplômées, issues des terres que nous avions colonisées ou administrées, souvent francophones. Il y a clairement une possibilité pour notre pays de faire mieux que les 78000 réfugiés reçus comparativement aux 722000 réfugiés allemands de 2016.

Au delà du nombre de réfugiés accueilli, il s'agit de la forme de l'accueil ou des moyens dignes mis en oeuvre pour répartir cet accueil dans les autres pays européens. Notre Etat ne peut pas être digne de notre Nation si nous nous contentons d'envoyer des gendarmes pour empêcher l'entrée de personnes afin d'éviter quelle face une demande d'asile ou qu'on condamne les habitants qui ne laissent pas mourir dans la montagne, comme des passeurs.

Certes la situation est délicate pour les politiques mais ce grand écart entre nos devoirs et la défense d'une posture électorale de fermeté vis des réfugiés, n'est plus tenable. D'autant que la crise proche orientale ne s’arrêtera pas bientôt, et que le bouleversement climatique en cours n'arrangera certainement pas les choses. 

Ceci semble devoir se construire dans les projets de notre classe politique par un effort vis à vis du développement, d'un assainissement de notre politique extérieur africaine (Françafrique ou son évolution récente) à l'origine de quelques dictatures africaine et sans doute d'une réflexion internationale d'accueil des réfugiés.